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必须设置义务教育办学的统一标准 维护边缘地区学生的教育公平权利 ——湖南省通道侗族自治县独坡乡学校考察 康健 王益,20121016 .VM3D0aV 近年来,随着我国义务教育法的贯彻实施,基础教育的公平有了长足的进步,乡镇以上学校的办学条件有了明显改善。但是,自从撤点并校政策实施以来,地处特别边远贫困地区的低龄儿童受教育的现状是令人堪忧的。这是我们在湖南通道侗族自治县独坡乡乡村学校考察时所亲身感受和亲眼目睹的。 KKEN'-3 评价义务教育实现的标准主要是看处于弱势地位的儿童受教育的条件和质量的改变,要看处于社会制度最边缘,教育体系最末端的贫困地区的学校是否真正改变了。 +7U
此次考察就是以湖南通道侗族自治县独坡乡中心学校及其所属的村小、办学点作为主要对象,我们将其称之为农村边缘地区学校的卫星结构体系,这种边缘学校体系在我国很多的贫困地区依然普遍的存在着。此行的主要目的就是重点考察这一有代表性的边缘学校体系的现状、问题和发展前景,进而对边远贫困地区实施国家义务教育的程度和质量作出初步的判断,并努力提出让这些地区的学校走出困境的建议。 [A9JshMo 8uch i 第一部分:独坡乡学校考察概述。 zN~6HZ_:^ 独坡乡是湖南通道侗族自治县辖属的一个乡,通道县是国家级贫困县,地处大山深处,资源匮乏,经济落后,交通十分不便。连接各个小学和办学点的道路多是泥石铺就,没有柏油和水泥,且大多数路段是单行车道,双向错车相当危险。 f:wd&V 我们从北京出发,乘飞机到达桂林,然后乘长途车4小时到达通道县,再转乘汽车到达独坡乡及各个小学。在考察的过程中,我们所乘的小车(是教育局派给我们最好的越野汽车)仍然遇到多次危险,其中一次因为左前车轴的问题,险些一车人在转弯处跌入深渊。我们在这里忠实记录的不仅是对边远山区学校的考察过程,更有亲身体验和感受大山里的孩子们上学艰辛的心路历程。应该说,这不仅是体验,更是一种“实证”。 uP
@\#/4u 湖南通道侗族自治县独坡乡学区有九年一贯制中心学校一所,完小一所,村小3所,教学点6所,共计11所。1-6年级的学校为完小;1-5年级的学校为村小;只有少数年级的不完全学校为办学点。 8;8c"'Mn 弱小办学点的存在是我国边远落后地区的地理、经济、文化和教育特点的产物。如何保护农村留守儿童的权益是当下最严重的社会问题之一,他们当中的低龄儿童是留守儿童中最弱势、最疏于照顾的群体。由于他们的父母在外打工,监护人则把大量的家庭生活和教育的责任转给了幼儿园和学校。我们的考察把注意力集中在这些低龄儿童是如何上学,如何接受义务教育的。 lw[e*q{s. 大凡边远落后的地区,村落分散,人口稀疏,在那些参差错落的小山村里仍有不多的低龄孩子(学前至小学3年级)需要上学。所以,这些办学点的分散、弱小和不稳定性又使得这些学校的存留成为教育决策的难题。在一些情况特殊的地区,办学点的去留之利弊是难以判定的,学校布局十分困难。在过去的十年里,大量的办学点和村小被撤并,给最边缘地区的儿童接受义务教育造成了新的困难,甚至增大了他们辍学的几率。一方面,大规模集中办学在增加学校负担的同时,增加了学生家庭和幼小儿童上学与寄宿的困难;另一方面,分散办学则造成学校过于微小,年度招生不稳定(只好隔年招生),教师及学校资源配置困难,教学质量难以保证的问题,最终也势必影响教育的公平。 e;VIL 2| 这些处在经济最贫困,社会最边缘,国家学校体系最末端的学校群整体一直是边远贫困地区教育最滞后而又极易被人忽视的角落,靠统一的政策和措施改变面貌相当困难。 V*RdDF7 边远贫困农村办的现状是十分复杂的,农业、农村、农民的情况各不相同,所以,办学点的撤销与保留是有条件的。这些地方的办学之所以困难,主要是因为:这些学校所处的地理位置特别偏远,经济十分落后,入学的人数不多,且不稳定,入学的年龄偏小,其参差不齐。留下来,不得不上村小的孩子有一些共同特点:家境疲困,缺乏亲情照顾,缺乏独立生活能力;环境恶劣,居住分散,上完小路途艰辛。为了保护这些人数不多,但是特别需要关注的低龄儿童,必须适当保留办学点。 Y]N,.pv= 但是,为了让每一个乡村的孩子接受公平的义务教育,就必须把每一个办学点办好,让每一个适龄儿童到学校接受教育,而不论他们身在何处,家庭背景如何。诚然,在办学点里上学的孩子整体数量远比城镇小学的少,但最边缘的学校,最边缘的儿童是全面落实义务教育法,实现教育公平的重点人群,是实现教育公平的关键所在。国家应当为他们制定有效的教育政策,拨出专款,提出具体的实施和指导意见。 G[h(xp?,l 应当特别指出,分散的办学点是难以独立生存的。所以,不能把一所办学点的撤并、去留当做孤立的问题去处理。必须将其置于乡镇教育布局的整体之中作判断。在边缘学校群之中,弱小的办学点要与本学区的村小、完小乃至乡镇中心小学建立衔接的关系,并且需要在师资和课程设置等方面得到统一安排和调配,在学校管理、教学督导等方面建立统一制度和标准,在学区的整体布局和长远发展等方面建立统一的规划。在某种意义上说,没有中心学校的存在,县教育局很难能够有效实施对农村边远分散地区的大小不一的学校的具体管理和领导。于是,办学点成了这个边缘学校群中的一个“卫星”,一个不能割舍的成员。中心学校则成为集教学和行政管理于一身的最基层的“教育机构”。从考察办学点的结果来看,办学点的被边缘化的情况是严重的,中心学校对本学区的教学和管理的双重责任没有被明确和落实。 aDL*W@1S fP[& a9l 第二部分:独坡乡学校的境况与问题。 J!TBREK 总体上讲,独坡乡的办学条件不容乐观。即使个别“比以前”稍好的学校也都不能达到义务教育所规定的公平标准。 ECcZz. 首先,独坡乡学区各个办学点的境况是最令人担忧的。 {2
%aCCV 在考察中我们看到,有的学校条件十分简陋、落后,有的还在非专用的学校和教室里上课,如,有的教室是在仓库的阁楼里;有的教室门窗残破不全;多数学校环境卫生条件极差;连教室里最基本的教学条件也无法保障。有的学校甚至没有专门的厕所,没有起码的安全应急的设施,如灭火器(山里的学校多为木质结构较多)。每一所学校的基本办学条件包括:一间安全、卫生、明亮的教室,一块可被清晰书写的黑板,每个学生有一套符合国家标准的课桌椅;校园有一块平整的操场和一根国旗旗杆;一间有安全、卫生标准的厕所,一间有安全、卫生标准的食堂,等等。每一所学校的这些基本条件不是我们用经济学和技术标准算出来的,是每一个在这里就学的孩子们的期待和梦想,是他们生命的尊严和生存的权利,应当受到国家义务教育法的保护。所以,这些基本办学条件应当是有“底线标准”的。 B4ZIURciGz 其次,最边缘的学校的教师问题持续多年得不到解决。 hoQ7).> 这些办学点大多处在非常贫困和交通非常不便的少数民族村寨。教师配置捉襟见肘,每一个办学点几乎都是清一色的代课教师。有的地方的学校要聘请一位初中毕业的代课教师都很困难。新毕业的师范生,在编的教师,特别是优秀的教师很少有人自愿到边远贫困的办学点去教书。独坡乡整体缺编十多个教师,因为无法招聘到合格的教师,所以,这些学校都是依靠资质和质量毫无保证的代课教师以及时断时续的志愿者支教教师维持。代课教师往往是因为家住在办学点附近,才“乐于”接受这样低微收入、要求条件也不高的工作。边缘教育的两难窘境非常严重的摆在面前:没有这些代课教师,孩子们就可能失学;另一方面,这些代课教师的存在,也给边缘学校和边缘儿童的教育蒙上了重重的阴影。代课教师的“工资”在600元至800元之间。为了维持他们自身的生计,有的还要带孩子上班,上课;还要分散精力和时间照顾家中的老人和田地活计。 KrcgIB8X 国家现有的统一的编制政策无法解决最边缘学校的教师缺乏问题,无法解决农村学校眼下面临的非教育编制问题。国家取消代课教师以后,最边缘的学校面临关门危险,面临着辍学增加的危险。我们清楚地看到,一方面,实际存在的代课教师无法保证学校的学生安全和教育质量,另一方面,实际存在的代课教师的劳动得不到应有的尊重和报酬。 a{'Z5ail 最边缘的学校疏于规范,缺乏管理。 XIAeCU 因为教师配置和资源条件的限制,学校几乎没有正规的教学秩序,管理水平低下。这些基本的教学秩序包括:规范的作息时间和课程设置。由于学校管理松散,学校的作息制度形同虚设,教师上下班,上下课都缺少时间概念。囿于老师和教学条件的限制,很多的课程不能正常开设,尤其是外语、计算机,还有自然、体育、音乐等。这些办学点的教师几乎无法得到经常的教研学习和培训的机会,也得不到起码的教学评估和检查,更不可能实现教师的流动。一言以蔽之,师资,是这里的教育质量无法得到保障的主要原因。 s-*._; 更为重要的是,这些办学点规模太小,有的是隔年招生,年级没有衔接,学生接受义务教育的法律权利和标准被大打折扣。这些办学点是国家教育体系最边缘的学校,同样承担着义务教育的责任。虽然这些学校是分散的、边远的、人数不多的学校,但是,他们却是国家判断义务教育实施标准和质量的关键所在。国家颁布的各种编制标准在这里很难兑现,国家义务教育的质量标准也很难实现。 #yW\5) 最边缘学校的办学条件没有公平的底线标准。 QA;!caNp 村小的办学条件比起办学点稍好。但是,这些学校不仅要承担更大规模的教学任务,有的还要承担师生吃饭和部分学生住宿的责任。村小的办学条件是十分简陋的,各类专用教室不能配置,尤其是计算机教室。即使有的学校有计算机设备,也没有称职的专门教师。学校最基本的教学编制和管理编制都不能保证,新增加的食宿方面非教学编制人员的需求就更困难。国家的师生比标准只能适用于城镇大规模的学校和班级。这些特小规模的学校、班级只能实行最低标准的“校-师比”和“班-师比”,即;一般情况下,一所再小的学校或者班级也要至少两位教师,因为要兼顾性别和学科教学,管理和安全的需要。 QTmZ(>z 我们所见到的村小的食堂都由学校统一管理,“食堂”的设施设备,卫生环境条件都比较落后。学校没有冰箱和好的库房,食品的储藏,原料的运输都受到极大的限制,这在湖南的气候条件下师生的餐饮存在很大危险。食堂工作人员的配置,食堂管理的责任归属,食堂经费的投入和成本计算都是这些学校以前没有遇到的新问题,国家的相关政策也没有及时出台,造成这些学校食堂管理上的困难和师生安全就餐的危险。国家实行免费营养餐计划以后,在特别边远的农村学校也很难兑现,因为,这些食品的来源、运输、储存、加工以及配给的方式都没有细节规定,与之相关的经济投入也没有保证,也就造成了诸多的不确定性,无法保证分散的村小、办学点学生的营养餐及时到位。 8K{[2O7i) 更加触目惊心的是某些村小学生的住宿条件,学生宿舍条件普遍很差,有的宿舍昏暗、潮湿、拥挤、肮脏、缺乏通风或者取暖。大小年级的孩子混住,没有专门的男女性别的管理人员。由于经济的原因,住宿的孩子实际上只在学校加工米饭,学生没有经济条件在学校买菜(除了营养餐之外),只吃自家带的咸菜。这些地区和学校的学生的营养状况令人堪忧,学生的发育状况令人堪忧。综合以上状况,可以明确地说,学生在校就餐住宿等方面的境况堪忧,且面临很大风险。而这些生活方面的基本条件是学校教育的一部分,甚至更重要的一部分。 FT89*C)o
D 转变最边缘学校的境况要靠社会综合治理。 &|Np0R 当然,由于地域和经济发展水平的原因,学生到村小和完小上学,路途的艰辛危险依然是一个经常面临的责任压力。学校无法决定上学的道路的质量,但是学校却要承担学生上下学的交通安全责任。村小和完小都有大量走读的学生。如上所述的道路状况,学生几乎每天都面临路途的艰辛和偶发的危险。住宿学生往往上学的距离更远,他们一周总要往返一两次家校之间,其中的艰险和压力更可想而知。我们见到一位上小学的姐姐带着上学前班的弟弟住宿,本来自己就不大的姐姐却要承担照顾弟弟起居、吃饭、甚至上课的责任。这些学校的规模和条件也许都无法实施国家的学校标准,但是,如果这些将会长期存在的小学校没有统一的公平标准,那么这些学校的教育将无法保证起码的安全和质量,使国家义务教育流于形式。为这些学校的生存、发展建立教育公平的底线标准是义务教育实现的必要条件,刻不容缓。 ;o-yQmdh 在独坡乡小学可以通过观察看到很多教育方面存在的问题,但是,和全国的情况一样,这些教育问题的存在有着十分深刻的社会原因。独坡乡的青壮年出去打工很多,家中留下的往往是老人和孩子。当撤点并校政策实施以后,小学高年级和中学的学生要到很远的地方去读书,本来就很薄弱的亲情,本来就很破碎的家庭和故土的观念被进一步疏远,被淡漠了。在独坡乡,我们看到了一个住宿的小男孩宁肯不吃不喝也要“哭着、闹着”回家的情景。听到了孩子撕心裂肺的哭声,我们强烈感受到了住宿学生思念父母,要回家的愿望。可以肯定说,他们对父母、对家乡的情感依恋一点也不亚于城里的孩子。只是由于贫富差距和城乡差距过大,由于很多政策特别是办学政策的不合理,才让更多有父母不能见,有家不能回的情况变得更加严重。骨肉被分离,情感被割断对于这些孩子而言都是具有伤害性的,情感被剥夺对学生成长而言几乎可以造成终身的伤害和影响。 DC Q^fZ/ 独坡乡只有一所九年一贯制的中心学校,也是独坡乡教育体系中条件最好、师资最强、教育质量最高的学校。他们当中一些优秀毕业生可以升入县城的重点高中。在全乡范围内,凡是有可能的家庭都在争取把孩子送到这所学校读书,但是,真正能够进入这所学校的当然是有条件的,因为好学校的承载能力总是有限的。在通道县,区域内的不平衡也是显著的,其实,即使是中心小学,也同样处在贫困与薄弱之中。 JObMZA$ 乡镇中心学校除了承担本校的教学任务之外,还要承担本学区的教育管理职能。独坡乡唯一的中心学校本身承担着繁重的教育任务和沉重的管理责任,中心学校存在着严重的师资缺编的困难。实际上,中心学校的校长、干部和教师很难经常下到村小和办学点去帮助和督导教学,也很难为最边远的学校解决实际困难。 o.7{O,v A8DFm{})c 第三部分:让边缘学校走出困境的建议。 55Gtp\L 思考与建议一:用整体、统一和衔接的观念建立以乡镇中心小学为中心的边缘学校体系。(农村学校的卫星体系) u~1o(Zn
= 一、有生源就保留就近的村小和办学点。 EQ<RDhC@b 1、保证适龄儿童就近入学是义务教育法的强制性标准,在农村,特别是在边远贫困地区落实这一标准具有十分重要的意义。村小和办学点的去留要以就近为原则,以生源为依据。实行有生源就有学校的原则。按照义务教育办学标准办好村小、办学点,可以大量减少三年级以下(包括学前)低龄儿童集中寄宿。就餐和交通问题。 =IjQ4 0W 2、办好这些学校要以家庭和社区为依托。从低龄儿童成长需求而言,较小离家较近的学校,更符合教育规律,有利于家校结合,更容易让教育和亲情结合起来,和生活结合起来。与农村山寨、村落相依的这些学校,学堂是我国乡村文化传承的重要形式与依托,是保证生命延续的重要载体和寄托。可以说,对家族、乡土、生产方式的依恋、保持、皈依是人民的一种权力。兴建和撤并学校都要首先尊重他们的意见。 LL*mgTQ 3、办好这些学校,要特别注意保护少数民族的权力和习惯。我们考察的湖南通道侗族自治县,各个少数民族都还保留着本民族的语言、文化传统和习惯,如:侗族、苗族的家庭在孩子小的时候是用本民族语言交流的。在本民族区域内上小学,对于低龄受教育儿童而言是更加符合我国的民族政策,符合对少数民族权利的尊重和保护。 ^2JpWY:|7 4、办好这些学校,注意尽量减轻农民的经济负担,不该收的费用一定不收。该让学校、让老师和学生得到的,一定悉数到位。 r~7:daG* 二、强化统一办学标准,重点办好农村的完小。 j_cs;G: " 在边缘农村逐渐衰微的地方,办学点的命运是很难保证的。办好适度规模的农村完小就显得非常重要。很多完小介乎寄宿制和走读制之间,农民家庭可以有更多的选择性。相对于办学点而言,农村完全小学有完整、系统、稳定和相对就近的特点。从农村公立教育体系的长远建设来看,办好完小可以稳定农村的教育,既防止乡镇的学校超大规模的集中发展,也可以减轻农民的负担和学生上学的风险。在办学点变化大,不稳定的情况下,完小也可以起到依托和保护作用,避免增加辍学。可以让周边的办学点毕业的学生有出口可以衔接。 %ow^dzW 在停止随意撤并农村学校的形势下,用义务教育“统一的国家标准”办好完小是关乎农村义务教育大局和长远发展的战略举措。 \or G63T: 不能滥用“因陋就简”的原则,不能用“比过去好”的标准,也不能用“慈善捐助”的标准,更不能用城乡二元论的标准。只有建立国家义务教育的统一标准,即立法标准,才能维护边缘农村学校教育的基本公平,才能防止学校之间的差距过大(特别是城乡学校之间的差别),防止学校布局的失衡。建立“城乡一元化教育公平标准”是缩小这个差别的第一步。 yx>_scv,T 三、加强乡镇教育统一领导的建设,带动学区整体发展。 $uj(G7_ 下放农村教育管理的重心,加强乡镇一级的教育管理和督导,把下放权力和乡镇中心学校建设结合起来。转变中心学校的职能,把学区的行政管理、教学指导、师资配置三位一体的职能交给中心学校,把分散的弱小的办学点统一管理起来,协调学区的各类资源配置。 VDbI-P&c 在生源多、学校多的乡镇可以设立专门的学区教育管理委员会(学管委),主要承担全乡镇所有大小学校的教育管理职能、教师流动和教师培养职能,学校后勤保障职能。 6#e::GD 831JwSR 思考与建议二:建立义务教育法保护下的统一学校标准。 v [njdP 一、实现基本教育权利公平是要有标准的,有底线的。对于特别贫困的地区,特别落后的教育角落,判断是否实现了基本的社会公平与教育公平,不能靠宏观的进步数字标准来判断,也不能用“比他们以前好多了”的相对标准来判断,必须有统一的法律和政策标准,必须设置“零退让”的底线标准。捍卫教育公平的底线标准,就是捍卫儿童的生命尊严和公民的基本权利。义务教育法保障下的教育公平应当有统一的办学标准。在这个意义上说,没有标准,就没有教育公平! o "z@&G" ^ 义务教育的公平标准主要包括三个方,即:1、义务教育法确定的受教育基本权利标准,包括入学条件,受教育年限等标准;2、义务教育学校统一的、公平的办学标准;3、义务教育阶段的质量标准。 |=dC
)Azs 二、义务教育基本权利标准重点关注入学、转学和辍学问题。 bh p5< |