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浅谈农村贫困地区的教育投入问题
湖南安化县长塘完小 蒋 舒
[摘要] 农村贫困地区义务教育是我国构建和谐社会基础，由于对这一地区的教育投入不足，引发出很多不良问题的出现。要想促进农村贫困地区教育健康发展，应从问题的根本出发，加大对农村贫困地区义务教育的投入力度，保证农村贫困地区义务教育的顺利实施 。
[关键词] 贫困地区 ；义务教育 ；教育投入
目前,我国已经基本普及了九年义务教育，农村贫困地区义务教育自2001年实行“以县为主”的管理体制后也得到了较快的发展，但由于我国对教育的投入严重不足，使得贫困地区普及义务教育存在不少困难与问题。因此，必须从落实科学发展观、构建和谐社会的战略高度出发,进一步加大对农村贫困地区义务教育的扶持力度,切实保证农村贫困地区义务教育的顺利实施。
农村贫困地区义务教育投入是我国政府和社会各界十分关注的问题，贫困地区农村的教育投入严重不足，影响农村义务教育事业的发展，导致的教育问题，包括“普九”欠债一直困扰着基层政府和学校，没有得到有效的解决；公用经费的严重不足，部分农村学校运转困难；教师编制没有满足实际需求，有些小学出现教师断层现象；提高教师整体素质的继续教育没有保障，在职教师的培训非常少；现代信息技术教育相对落后；农村贫困地区的教师待遇很差，但教师的职业压力非常大等等。
一 渴望 4%__的教育投入
从1993年, 政府提出了到2000年实现财政性教育经费占GDP4%的目标要求。但到2007年,这个4%的目标仍然遥不可及，令国人忧虑。毫无疑问,各级政府对教育的支持力度在逐年增大，但占GDP4%的目标是涉及我国教育发展最根本的问题，不仅拷问着各级政府支持教育的决心力度，也暴露出我国教育经费投入机制和保障体制尚不完善的问题。长期以来, 为了保证教育优先发展的战略部署，我国以“三个增长”政策予以保障，主要是教育经费增长要高于财政经常性收入的增长，但未包括近年来财政预算外收入的巨额资金。因此，从中央本级财政收入的增长，再加上各省级财政收入的增长(也包括数额甚大的预算外收入) 来看，认为继续加大教育经费的投入，前景是乐观的，至少我们离4%的目标并不远。2007年“二会”期间，国务委员陈至立同志也曾表示,争取在2010年财政性教育经费达到GDP4%的目标。
教育均衡发展和可持续发展都离不开政府的财政投入。任何一个国家，义务教育在全部教育体系中经费支出都占主要部分。但正是由于义务教育不均衡，广大农村地区和中西部不发达地区与城市教育经费支出相比差距巨大，农村教育还有遗留的债务问题。如果整个教育经费不能大幅度增长，教育的均衡发展和社会公平的基础都将受到严重影响。“教育作为优先增长”的政策导向，曾经发挥过良好的作用，但是从十几年来一直无法达到占GDP4%的现状来看，这种软约束的作用有限。我们认为，本届政府应该尽快制定教育经费投入的法律保障。目前，对属于国家责任的义务教育，中央、省、地、市等各级政府虽然都在投入，但没有界定各级、各部门的法定责任。今年年初，周济部长提出：教育部将继续争取教育投入占4%的目标；也提出了公共财政占GDP20%，教育支出占公共财政20%的新思路。只是这个新思路需要立法保障执行，同时制定各级政府承担教育经费的比例界定。
二 农村教育投入的现状与存在的问题
自从2001年国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、‘以县为主’的体制”。“以县为主”体制的提出顺应了财政和经济体制的变化，其目的是将农村义务教育的责任由农民承担为主转到由政府承担为主,将政府对农村义务教育的责任从以乡镇政府承担为主转到以县政府承担为主。2005年，国务院明确逐步建立起各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制。2006年国务院下财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的经费长效保障机制，确保农村义务教育事业快速健康发展。从2006年起扩大“两免一补”范围，分两年在全国农村地区实行农村免费义务教育。
但实行“以县为主”管理体制后，中、西部地区许多贫困的县难以担负起教育投入的责任,只得采取变通办法，将乡镇教育费附加经过县财政周转，再下发到各乡镇为教师发工资。据国家审计署对全国50个县的审计，截至2003年6月，仍有19个县欠发国家规定的教师工资，总额达2.02 亿元，主要集中在农村，广大农村特别是一些贫困边远地区农村中小学还存在大量危房，教学条件极其简陋，这种格局表明我国农村处于较为严重的“教育贫困”状态。
“普九”欠债一直困扰着基层政府和学校，在实施“普九”攻坚工作中，相当一部分学校是、靠贷款、工头垫资建设的，房子建成通过“普九”验收后，政策发生了变化，农监部门规定凡实现了“普九”的地方不允许再动员农民集资，这样就形成了“普九”欠债和“半截子”工程。目前全国各地遗留下来的“普九”欠款数目惊人，至2008年6月，湖南省还有农村中小学义务教育“普九”债务实际余额48亿元等等。以前，学校领导尽量给债权人说好话，少付点息，本钱则能拖就拖。现在，随着清理拖欠农民工工资工作的深入，工头不得不加紧向学校追讨欠款。因欠债而发生债主将教育局长、镇长、村长、学校校长告上法庭,甚至债主强锁学校大门、影响学生正常上课的事时有发生。
公用经费严重不足，部分农村学校正常运转困难。2004 年,河南信阳市中、小学生均公用经费分别为36.21元、32.51元,远远低于中学生的135元、小学生的100元的省定公用经费标准。目前中小学的公用经费主要来源靠学生交的杂费，由于农村中小学“一费制”标准偏低，按新的课程设置要求，国家课程、地方课程的课本及中小学学具和作业本基本上要占整个“一费制”的80%以上。学生在500人以上的中心学校，靠收费只能勉强维持正常教学，学校的房屋维修根本无法解决，更谈不上学校的发展。学生在500人以下的乡中心小学和村级小学更是举步维艰。在农村山区，不少小学在校生不足200人，少的只有几十人甚至十几人，每学期各种开支少的需几千元，多的需几万元，由于无经费补充，一些山村小学连正常运转都很困难，根本谈不上发展。
教师编制满足不了实际需要。就拿湖南省安化县来说，安化山区较多，人口居住分散，学校规模小，为了就近入学，在校生总人数少者几十人，多者百余人，占用了较多的教师，造成学校教师表面超编、实际缺编的现象。另外，中小学教师编制没有考虑小学初中入学高峰等因，仅此一项造成小学教师短缺非常严重。批准编制与实际需要的矛盾严重影响了学校教育教学的正常开展，尽管安化县自身在省定编制的基础上增加了教师编制，但仍然远远满足不了实际需要，也给地方财政带来巨大压力。
另很多中小学老师老龄化严重，就安化县长塘镇中心校在职男女教师达到退休退养的而未退休退养人数占到20%左右，造成部分教师的心理压力和教学压力十很沉重。这是我国义务教育质量的缺口，也是我国构建和谐社会的一大隐患，最终对社会公平构成威胁。
提高教师整体素质的继续教育没有保障。中小学教师的在职非学历培训, 对于提高中小学教师的业务素质、岗位能力有很大的帮助。虽然每年都有好多各种各样的教师培训，但在参加培训的中小学教师中, 有高职教师、中职教师；有年轻的、也有任职多年的教师，存在层次和类型、年龄和任职的时间、成熟度的差异, 因此, 他们对培训的需求也不同。从中小学教师中了解到, 中小学教师们希望学习理论和他人的教学经验, 愿意在培训过程中与其他中小学教师交流。来自贫困地区的中小学教师更希望听到办学条件一般但办学有成绩、有特色的好中小学教师的案例。一些任职13 年以上的中小学教师则对培训“挑剔”的多, 理论讲多了与实际结合不紧密, 他们认为不适用；实践内容讲多了他认为听过, 没理论高度, 他们需要那些新的理论, 而且最好有实际案例的支持。所以无法满足不同的任职年龄的中小学教师不同的需求。
现代信息技术相对落后，地方财政无力匹配远程教育配套经费，就湖南省化县来说，由于投入不够，全县义务教育阶段信息技术教育普及率相当低，只有5%左右，少数几个镇的几所学校实现了“校校通”，全县启用了计算机教室的学校也不多，致使很多中小学学生无法学习计算机这门现代信息技术课程。这是由于对贫困地区教育投入的失衡所引起的。
贫困地区教师的职业压力和生活压力非常大，但教师待遇相当低，这就形成了付出与收入的巨大反差，造成了许多的不平衡。有人采用整群抽样的方式，选取了湖北省某国家级贫困县6个乡镇18所农村小学教师作为研究样本进行调查，调查调查表明，所有被调查的教师都认为自己存在不同程度的压力，压力“较大”以上的教师占84.95 % ，其中有61. 38 %的教师认为自己压力“很大”或“极大”。这一数据明显高于目前国内有关中小学教师职业压力调查所报告的“压力较大以上占76%”和“压力很大或极大占52.17%”的统计，这表明当前农村贫困地区小学教师的职业压力是非常严重的，高于中小学教师正常水平，农村贫困地区小学教师的职业压力对其身心健康和工作造成了相当程度的负面影响。但在农村贫困地区小学教师职业压力来源调查中排在前两位分别是“收入低”和“付出和收入不成比例带来心理不平衡”，均与工资待遇有关。在所调查的18所农村小学中，教师的平均月工资尚不及城市小学教师工资水平的一半。工资低，工作量大，收入与付出严重不平衡导致贫困地区农村小学教师自我评价降低、心理失衡和经济压力加大。 工作超负荷造成的压力在调查统计中排在第三位，这是除了工资待遇问题外，农村小学教师要面临的另一大压力。在18所农村小学的调查显示了这样一些数据:平均每位老师上课2.3个级，3.13 门课程，周课时为18.7节，每天工作11.73个小时(包括课外的备课、批改作业、个别辅导、班主任工作和各种会议等)，人均教38.73个学生，师生约比为1∶39 ，远远高于县核定的 1∶21 的师生比。农村小学教师的工作负担重的原因，主要是教师缺额严重、“农村留守儿童”成为教师的心头重压等问题。
三、思考与对策
教育的诸多困难与问题,在中西部农村贫困地区普遍存在。从落实科学发展观、构建和谐社会和促使中西崛起的战略高度思考农村贫困地区的义务教育投入问题，必须进一步完善义务教育投入机制。
(一) 合理确定各级政府对农村贫困地区义务教育投入的责任，加大中央财政的转移支付力度，明确省级政府的经费统筹职责。
1. 建议通过修订《中华人民共和国义务教育法》，明确各级政府对农村贫困地区义务教育经费的负担比例。从实际出发，改革目前义务教育经费投入“以县为主”的政策。可以根据全国各县(市、区) 的财政实力分为三类。第一类是人均财力高于全国平均水平的县，其义务教育所需经费由县级政府统筹，这类县仍执行“以县为主”的义务教育投入政策。第二类是人均财力低于全国平均水平、其所在的省市人均财力高于全国平均水平的县，其义务教育所需经费由省级政府统筹。第三类是人均财力低于全国平均水平、其所在的省市人均财力也低于全国平均水平的县，其义务教育所需费用由中央财政负担，这类县执行“以中央为主”的义务教育投入政策，至少保证国家级扶贫开发重点县执行“以中央为主”的义务教育投入政策。后两类县主要负责具体落实中央和省、市义务教育方面的相关政策，负责保障学校的日常运转，其义务教育投入主要靠上级财政转移支付,经费由省级政府统筹。
2.由于义务教育经费投入没有一个明确、统一、规范的标准，所以在核算及补充落实义务教育经费投入时无法全面而准确地界定。以往的财政转移支付资金常常被地方财政用于平衡预算、保证财政供给人员的工资发放之后，基本上没余钱安排义务教育阶段中小学公用经费等方面的支出。鉴于此，建议将“投入义务教育”列入中央转移支付资金的使用专项。为了保证转移支付资金的合理使用，要建立与完善监控机制和投入公示制度。
(二) 中央、省财政划拨专项资金或者在用于化解农村债务的资金中细列一个专项，用来解决农村贫困地区义务教育所遗留的债务。
为支持地方化解农村义务教育“普九”债务，中央财政准备安排专项资金，通过建立激励约束机制，对地方化债予以补助和奖励，主要原则有两项：一是补助根据农村义务教育阶段学生数、学校数、办学成本和财政困难程度等客观因素分配确定，不与地方债务余额直接挂钩；二是奖励政策主要是奖励化债工作，要起到鼓励先进的作用，根据各自的工作进度进行奖励。按照这个原则要做好以下工作：第一落实好偿债资金。中央的化债资金只是奖补资金，省和地方都要筹集一定数量的资金用于化债，各地要根据本地“普九”债务的数量，综合考虑中央和省的奖补资金，测算出化债需要的资金量，初步估算各种渠道的筹资比例。第二，为保证偿债资金安全可靠，各地不能借新债还旧债，不能挤占挪用其他必保的专项资金，不能影响农村义务教育经费保障机制改革的顺利推进。各级财政用于化解“普九”债务试点的支出应在预算中单设科目、单独反映，不作为预算安排教育正常支出的基数。第三，建立奖补机制。这次化债主要由设区市政府负责组织，县（市、区）政府具体实施，届时各级要签订化债责任书。中央和省里的奖补资金捆绑使用，主要用于奖励地方化债工作，有条件的设区市也要安排部分资金支持化债工作。要根据财政部的奖补办法，结合实际，制定我省化解“普九”债务的奖补办法，建立“债多不多补、债少不少补、早还不少补、晚还不多补”的激励约束机制，以奖励先进，鞭策落后。
(三) 公用经费短缺是制约我国农村义务教育发展的关键问题,我们应当努力突破这一难题。
1. 加快制定全国农村义务教育公用经费基本标准，全国性标准的欠缺不仅很难实现农村义务教育公用经费的均衡配置，而且也使农村义务教育公用经费的最终落实受阻。因此,加快全国农村义务教育公用经费基本标准的制定就成为急迫的要求。确定农村义务教育公用经费标准，至少要考虑以下的因素:一是经济发展水平。据国家统计局公布的统计数据，2006年我国人均GDP 达到2000美元以上，全国财政收入达到3.93万亿元,经济实力比过去有了显著增强，政府有能力保证公共财政的阳光照到农村学校的公用经费上。二是社会对教育质量的要求。知识之中蕴藏着财富,接受高质量的教育就意味着未来有高质量的生活。同在一片蓝天下,农村儿童有权力享受与城市儿童大致一样的高水平的教育。
2.改革公用经费的拨款方式。农村学校公用经费拨款方式的改革方向应致力于建立一种多维政策参数的“综合定额”拨款模式，不仅包括学生数，还应包括校舍、设备等反映学校运行实际成本的多种政策参数。为确保综合定额的公正性与合理性，应建立由政府、学校、社会共同参与组成的拨款中介组织，由其确定综合定额，并从规模、质量、效益三个维度，对学校公用经费的使用进行评价。
3.加强监督，防止挪用和挤占公用经费现象的出现监督是落实政策不可缺少的环节。农村义务教育经费保障新机制的实施虽然在一定程度上确保了农村中小学校的正常运转，提高了农村义务教育公用经费的保障水平，但是一些学校为教师提供的奖励津贴失去了来源，频繁的检查又使得招待费用攀升，面对种种压力，如果不加强监督，难免会造成公用经费被挪用、挤占现象的发生，必然会影响农村中小学校的正常运转。
4. 拓展农村义务教育公用经费的筹资渠道，教育经费的数量同教育经费的筹措有着直接的联系，不同的筹措方式，获得经费不同，最终教育发展的速度也就不同。农村义务教育公用经费应在拓宽政府财政这一主渠道的基础上实行多渠道筹资的方式，一方面要开辟农村义务教育公用经费的税收来源，另一方面鼓励社会各界的捐资助学，再者应尝试发行教育彩票来增加农村义务教育公用经费的数量。
（四）对贫困地区中小学教师编制要重新核定，实行动态管理。
本着改变目前贫困地区教师少的现状，适当提高师生比率，每所学校多给一二个编制，多给的编制最好要解决中小学英语、计算机等新开课程的师资问题；对教师编制实行动态管理，三年一核，随时调整，既不让不多的编制成为财政负担，也不让过少的编制束缚正常的教育教学工作；制定吸引大学毕业生到贫困地区中小学任教的优惠政策，切实提高农村中小学教师队伍的整体素质。可以考虑到贫困地区中小学任教的优秀大学毕业生的工资上浮两级，并由省级以上财政部门以转移支付的形式专项划拨。
（五）改进贫困地区农村中小学教师在职培训机制，以提高师资力量。
首先，要树立以人为本的培训理念。对于贫困地区农村教师的培训来说, 就是要树立以农村教师需求为本, 以农村教师发展为本、农村学校发展为本的培训理念。在培训中, 要以改进教师的教育教学能力为导向, 以提高教师教学实践反思能力和对实施新课程的适应能力为重点,促进农村教师综合素质的提高。
其次，以需求为导向以问题为中心生成培训内容。中小学教师在职非学历培训属于对成人的培训，成人培训的特点体现在: 一是主体的自主学习； 二是以问题为中心而不是以教材为中心的学习；三是以应用为目的的学习,培训应与教师的教学实际紧密结合；四是成人培训是反思性的经验学习，教师的在职学习是基于实际工作经验来进行的反思性、研究性学习。国内外教师教育研究也表明，教师的发展要经历由不成熟到成熟的过程，而在不同的成长阶段，教师也需要不同的营养，对教师培训的研究，必须根据实际，以需求为导向，以问题为中心，以培训对象在实施新课程实践中所面临的问题为切入点，根据参培教师的工作实际、原有知识水平选择教学内容，遵循教师专业发展的阶段性规律，构建更加具有针对性和个性化的培训内容体系。
再次，打造层次分明、各具特色的中小学教师在职培训机构。 针对不同层面( 高中、初中、小学、幼儿园) 、不同成长阶段( 新任教师、青年教师、骨干教师) 教师培训, 在充分了解各培训机构特色的基础上, 打造不同层次、各具特色的培训机构。
最后，建立完善的考核评价体系。完善的考核评价不仅可以及时检验培训的质量、总结经验、为探索新的培训模式提供科学依据, 同时对于各培训单位、培训学员也是一种引导和激励的机制。市级教师培训管理部门要加大对培训的管理力度, 建立对各培训单位培训效果的考核评价指标和完善的质量监控体系, 对各培训单位培训调研、组织管理, 培训过程及效果各方面进行评估, 每次培训机构的评估排序要与下一次培训名额的分配相结合, 从而激励各培训机构加强对培训的质量监控及培训基地建设, 确保培训的效果。各培训基地应加强对参培学员的考核, 根据不同学科教师培训的特点, 细化考核指标, 建立完善的考核档案, 注重过程性评价与终结性评价相结合。以评估促管理、以评估促发展。只有市级、区县级教师教育管理部门、各培训机构、各参培教师派出单位紧密结合起来, 制定科学的、可行的、严密的、各种层面的中小学教师培训考核评价机制, 才能保障贫困地区农村中小学教师培训工作进一步健康稳步的发展。
（六）缓解农村贫困地区小学教师过高的职业压力已是迫在眉睫，其意义不仅仅体现对教师中弱势群体的人文关怀，更为重要的是要通过缓解压力充分调动教师工作的积极性，促进贫困地区农村义务教育的发展。
针对职业压力的主要来源，我们提出以下建议：
1.关注并改善农村贫困地区小学教师生存状况。
(1) 提高工资福利待遇，激发教师工作热情。国家要加大对农村贫困地区教育的投入，提高该地区小学教师的工资福利待遇，确保《教师法》中“教师的平均工资水平应当不低于或高于国家公务员的平均工资水平”的规定在农村贫困地区同样得到落实。建议国家实行贫困地区教育特殊津贴制度，为在该地区长期工作的教师提供特殊的工资津贴和优惠的医疗、退休养老条件，彻底解除教师因经济困窘而带来的精神压力和后顾之忧，从而稳定农村贫困地区小学教师队伍。使农村小学教师爱岗敬业，体验职业生涯的乐趣以及由此产生的价值体验，使职业角色功能和潜力充分有效地发挥，为农村贫困地区义务教育的发展做出贡献。
(2) 减轻工作负担，保护教师的身心健康。农村贫困地区小学教师的工作负担重是多方面因素造成的，要采取综合治理的措施。第一建议有关部门制定教师劳动保护方面的政策和法规，限定教师工作量的最高标准(如周课时或学期课时量)，将教师的工作量控制在一个较为合理的范围之内。第二教育部门要严格核定合理的师生比，增加小学教师的编制。充分考虑农村贫困地区小学两种特殊情况：一是学校较为分散，班级规模小，有复试教学的存在；二是有部分路途较远的学生中午滞留学校及在学校寄宿的实际情况，适当增加教师编制和配备生活指导教师，减轻教师的工作强度，保护其身心健康。第三是学校应制定相应的措施，尽量减轻教师的工作负担。学校领导还应多关心教学任务重的教师，让他们有松弛、休息的时间，以调节身心消除疲劳。
2.切实加强农村贫困地区小学教师队伍建设，吸引师范类大学毕业生和优秀教师到农村贫困地区任教。第一，用优惠政策吸引师范院校和其他高校毕业生到农村贫困地区小学任教。如：向在校生提供奖学金，向毕业生提供特殊津贴，服务期满免试读研等。第二，鼓励城镇优秀教师到农村贫困地区支教。如：对晋升小教高级职称和评选特级教师的教师提出要求，承担一定时间的到农村贫困地区小学支教、交流的义务；建立起城市小学与农村贫困地区小学之间的合作关系，定期选派城市小学教师到农村小学指导和农村小学教师到城市小学观摩学习，等等。
3. 为农村贫困地区小学教师创造宽松、和谐的工作环境。
(1) 创造有利于新课程实施的环境。新课改的实施，既需要一定的物质条件，又需要良好的心理环境、社会氛围。物质条件可以通过政府加大投入来解决，心理环境和社会氛围也需要全社会和有关部门来共同营造。第一,有关部门要加大在农村贫困地区新课程宣传的力度，争取社会对新课改的理解和支持；第二,地方政府和教育行政部门要改变单一的用升学率和考分来衡量学校和教师的评价标准，为学校和教师“松绑”，缓解应试教育的压力。
(2) 既要积极，又要稳妥地推行教师聘任制改革。教师聘任制改革不可逆转，但必须考虑如何在实施过程中尽量减少对教师的负面影响。第一,“无情制度、有情操作”。在实施聘任制过程中坚持以人为本，做好思想工作，使上岗者精神愉快，下岗者心理轻松。第二，落实聘任制的配套措施，妥善安排落聘的教师。
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