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中国民间组织发展现状浅析 }pkzH'$HJ
在《第二届治理论坛--非营利组织治理与和谐社会建设》的演讲 "4{r6[d n
时间：2008-03-11 oCz/HQoBk
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南都公益基金会副理事长兼秘书长 徐永光 4.t-i5
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一、中国民间组织的分类和发展形态 9\7en%( M
改革开放30年来，中国民间组织从无到有，逐步发展。到2006年底，经民政部门登记注册的民间组织数量达到34.6万多个。其中：社团18.6万，主要是行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团，其中以行业性社团所占比例最大，在一些经济发达地区，这类社团超过1/3。 /%^# 8<=|U
民办非企业单位15.9万，主要是教育、科技、文化、医疗卫生、体育和社会福利等领域的服务机构，以教育机构所占比例最大，北京市民非中教育类机构占81.2%。 vdwsJPFbc
基金会1138家，其中非公募基金会349家。以企业和私人出资成立的非公募基金会是2004年《基金会管理条例》实施后才出现的，发展迅速。在北京、上海、浙江、江苏、广东等地，非公募基金会数量已经超过公募基金会。 }qD\0+`qi
中国民间组织实行“双重管理”体制，由民政部门登记注册，在登记之前还要有政府业务主管部门同意。因此，大量的民间组织是有官方背景的GONGO。它们的发展形态也各不相同，大体可分为4种类型： /
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1、准政府型。由政府机构直接转型为社会团体，仍代表政府行使行业管理权力，属于政府职能转型的过渡性机构。如中国轻工业联合会、中国纺织工业协会。 D*d]aC
2、强势型。有很强的政府主导背景，可以利用行政权力和影响，推行包括筹款在内的活动，成为一些地方政府吸纳社会捐款的“钱袋子”和形象工程。有的地方由现任市长任慈善总会会长，按企业的销售额摊派捐款。某省政府发文，只允许慈善总会一家在省内公开募捐。这类机构不代表我国非营利组织发展的方向。 ZJiG!+-j
3、软弱型。在由官而民的转型中，习惯于依赖行政资源，面对市场化带来的纷繁复杂的社会问题，力不从心，无所作为。这类软弱型的机构在中国十分普遍。有些全国性公募基金会，一年内没有一分钱的捐款收入，只有支出，工作人员坐吃山空。 _oeS Uzq.
4、创新型。有政府背景和政府支持的影子，但能够适应市场经济发展中社会需求的变化，独立开展符合机构宗旨的活动，创造了一些深入民心的公益品牌，如希望工程、春蕾计划、幸福工程、母亲水窖和小额贷款等。这类机构尽管数量不多，但在中国官办NGO中发挥了领导作用，举足轻重。 eJ-nKkg~a
纯粹民办的民间组织有2类： sXFZWj }\
1、草根型 ：因找不到官方“婆家”，很难获得非营利组织登记注册，多数在工商部门登记。这类机构在极其困难的条件下顽强生存，寻求发展，创造了不菲的业绩，为中国公民社会的兴起做出了独到的贡献。 ujpJ@OWj
2、支持型：由企业和私人出资成立的非公募基金会，成为民间公益的支持性机构和资金提供者，它们的出现可望改变民间公益资源的配置结构，突破草根型组织资源匮乏的瓶颈。中共中央机关报《人民日报》发表文章，称非公募基金会为“民间慈善崛起‘新生代’”。 4o[{>gW
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二、从民间慈善捐赠短缺看中国民间组织的发展 G"A#Q"
以下是本人在民政部中国慈善立法国际研讨会上发言的一些观点。 \dah^mw"
中国改革开放近30年，创造了世界经济发展的奇迹。从１９７８年至２００６年，中国国内生产总值年均增长９．６７％，是同期世界经济３．３％年均增长速度的3倍。中国的经济总量已经跃居世界第四位。 N;`n@9BF
但从民间慈善捐赠这个刚性指标看，我国民间组织发展的水平还很低。 民政部部长李学举最近指出：“我国慈善事业处于起步阶段，民间组织也处于初级阶段”。 n U7[c| =
民政部有关负责人通过媒体宣布：2006年中国慈善捐款为100亿人民币，这里包括企业给政府的捐款35亿，也包括国有企业的捐款和来自海外的捐款。 TM%%O : 3
如果严格定义为 “慈善机构接受国内私人捐款”的定义，则还需有三项扣除： 6Z"X}L,*
一是扣除企业给政府的捐款。中国《公益事业捐赠法》规定，在发生重大自然灾害时，企业可以给政府捐款用于救灾，在平时条件下企业给政府捐款缺乏法律依据，甚至有“钱权交易”的嫌疑。 Y.p;1"
二是扣除国有企业的捐款。国有企业的财产属于“全民所有”，且不说国企经营管理者是否有权决定捐款，起码它不属于私人捐款。 Z,PPu&lmE/
第三还要扣除来自海外的捐款。 ^iV)MT T
2006年我国GDP为21万亿，算下来慈善机构接受国内私人捐款充其量不过30-40亿，仅占GDP的万分之二左右。这不仅无法与美国私人慈善捐款超过GDP的2%相比（美国2005年私人捐赠2600亿美元），也大大低于其他发展中国家的水平。 VI *$em O0
我国民间慈善捐款少可以归结为5 条原因： t KXI
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第一、政府管事太多，放权不够。改革之前的中国是一个权力高度集中的国家，从公共服务到社会事业到企业，都是由政府包办包揽。人们形容，中国人从 娘肚子里出来一直到进火葬场都是由政府“一条龙”服务的。中国改革的第一步是从计划经济到市场经济的改革，这项改革迄今也只走完了半步。正如温家宝总理2006年9月在《加强政府建设，推进管理创新》的讲话中说的：“政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项仍然过多，政企不分的问 题比较突出”。经济体制改革将近30年了，政企不分的问题尚且未能解决，中国社会管理体制的改革显然更加落后。在一些属于对特殊需要人群提供的“准公共物品”的领域，如残疾人、孤儿、孤寡老人服务事业，在许多国家都是“民办公助”，而中国仍然由国家事业单位管理，民间组织很难进入或只是少数有政府背景的GONGO可以参与。 m)v &v6
第二、公众慈善意识不强，需要培养。中国人并不缺乏慈善天性。早在2500年前，先贤孟子就提出“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的社会理想。扶危济困，乐善好施，助人为乐的传统美德在中国源远流长。我曾和前世界银行行长沃尔福威茨先生交谈过，他说：“在美国的慈善活动中，华人总是最热心的捐赠者。看来中国慈善捐款少的原因，不在文化层面”。我以为，原因就在于前一条，有一个“万能的政府”给老百姓当家，公众参与社会服务和慈善事业的意识和积极性受到了抑制。 X"%gQ.1|{j
第三、富人“出生”太晚，觉悟有期。有人因为中国富人的捐款还不多而骂富人“不讲社会责任”，甚至是“为富不仁”，这是不公平和失之偏颇的。中国的富人从出生到今天也不过20年，比不得英国、美国的富人有数百年财富、文化的传承。中国的富人（主要是民营企业家）从一无所有开始，在短短20多年内，打下了中国GDP的大半个“江山”，给国家带来了巨大的税收，创造了全国城镇3/4的就业岗位，给人们提供了越来越丰富的物质文化产品。可谓善莫大焉，公德无量。中国的富人还没有长大或不够强大，多数人还在朝不保夕的生死线上挣扎，达到古人所说“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”的只是少数。况且，当今中国企业家第一位的社会责任是把企业办好。曾有一位山西的煤老板向我咨询怎样做慈善。我首先给他讲解什么是“企业社会责任”。我说：企业社会责任首要一条是给消费者生产好的产品，不能坑蒙拐骗；第二是保障员工的安全生产和福利；第三是不能破坏环境，贻害子孙后代。我说，做到了这三条你来捐款，是做慈善；否则就是伪善。我不接受不义之财。当然，还应该有依法纳税这一条。 u>vL/ nI
第四、慈善组织信誉不高，能力低下。前面谈到大量民间组织属于软弱型，甚至有的受市场利益的驱动，并没有把公众利益放在第一位，背离宗旨，挂羊头卖狗肉，不但自己存在诚信危机，还损害了整个行业的信誉。 X"eYK/7
第五、税收政策落后，不利捐款。以往我国税收政策对慈善捐赠不仅优惠不够，而且执行混乱。法规规定的企业捐款“在应税所得额3%以内予以扣除”的政策，多数民间公益组织并没有享受到。公益组织经营性收入需要交所得税的政策也亟待改变。 p4Z(^+Aa
三、中国民间组织发展的转折机遇已经出现 9hyn`u.
1、2004年-2005年，《基金会管理条例》和《民间非营利组织会计制度》相继颁布执行，中国非营利组织开始迎接“制度时代”的到来。 cw
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《基金会管理条例》规定“自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的”可以成立基金会，私人出资成立非公募基金会有了法律依据；规定基金会为管理公益财产为目的“非营利法人”，过去是按照“社团法人”管理的；规定境外基金会可以在中国内地设立代表机构。这些都为民间资源进入公益领域开辟了通道。最近，已经有一批境外基金会办事机构在中国注册。 EfT=?
《民间非营利组织会计制度》结束了我国民间非营利组织财务管理长期无章可循的历史，吸收了欧美国家非营利组织会计制度的经验，在某些方面还做了率先改革。我们碰到台湾的朋友，他们惊讶大陆有这么先进的非营利组织会计制度。 f3y=Wxk[
2、2006年全国人大通过的《十一五规划纲要》提出“完善民间组织自律机制” ，“民间组织管理”首次纳入国家经济和社会发展规划的范畴。以中国青基会、中国扶贫基金会、爱德基金会为代表的国内一批非营利组织率先响应，率先发起中国非营利组织自律行动，制定自律准则，为提升行业的公信力进行积极探索。 dSHDWu&
3、2006年中共中央通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度”。在中共中央文件中第一次对民间组织的发展提出了明确要求。 j#4kY R{
4、2007年3月，中国全国人大会议通过《中华人民共和国企业所得税法》，为了鼓励企业参与公益事业，规定企业发生的公益性捐赠支出，准予在计算应纳税所得额时的扣除率，从年度利润总额的3%提高到12％。这样的鼓励企业参与公益捐赠的税收优惠政策，与发达国家相比并不落后。 }Zp,+U*"
5、在最近召开的中共17大上，胡锦涛总书记进一步重申“以人为本”，“改善民生”，“构建社会主义和谐社会”的目标。 c 7H^$_^ =
贯彻17大精神，构建和谐社会，需要公民的广泛参与，特别是发挥民间组织的作用。有人形象地把政府、企业和民间组织比作社会“板凳的三条腿”。三大部门均衡发展，三足鼎立，社会才能稳定和谐。现在的三条腿中，民间组织这条腿太细太短，这对于构建和谐社会是不利的。这正是中国民间组织发展的重要机遇。 La[V$+Y
最后，报告一个来自国家民政部的消息。民政部为落实中共中央关于“引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度”的精神，最近发出了《全国性民间组织评估实施办法》的通知，决定从今年开始，对全国性基金会进行评估，以后覆盖到所有民间组织。政府将根据评估结果对民间组织进行从5A-1A的信用定级，向社会公示；国家税务部门有可能依据这些评级，决定是否给与免税优惠待遇。 YGNP53CU
通过政府加强监管和民间组织自愿组织的自律行动，中国民间组织的生态环境可望发生良性转变，我们期待的中国民间组织的生态是：法律规范，政府监管，组织善治，行业自律，社会监督，公众选择，平等竞争，优胜劣汰。 K{+2G&i
